ประวัติการปกครองของไทยสมัยกรุงรัตนโกสินทร์

ยังคงยึดถือตามแบบอย่างการปกครองสมัยอยุธยา คือเป็นการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ทรงมีอำนาจสูงสุดและได้รับการเคารพจากราษฎรประดุจสมมุติเทพ การปรับปรุงฟื้นฟูประเทศด้านการปกครอง การศาล และกฎหมายสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ที่สำคัญมีดังต่อไปนี้

1. การปกครองส่วนกลาง มีหน่วยงานสำคัญ คือ
1.1อัครมหาเสนาบดี มี 2 ตำแหน่ง คือ - สมุหกลาโหม มีเจ้าพระยามหาเสนาเป็นผู้บังคับบัญชา ใช้ตราคชสีห์เป็นตราประจำตำแหน่งทำหน้าที่ควบคุมดูแลกิจการทหาร และหัวเมืองปักษ์ใต้ 20 หัวเมือง - สมุหนายก ว่าการมหาดไทย ทำหน้าที่ในการปกครองดูแล ราชการฝ่ายพลเรือนทั่วไป และยังทำ หน้าที่ บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือทั้งปวงด้วย
1.2 เสนาบดีจตุสดมภ์ เป็นตำแหน่งรองจากอัครมหาเสนาบดีมี 4 ตำแหน่ง ได้แก่ - เสนาบดีกรมเมือง (นครบาล)ใช้ตราพระยมทรงสิงห์เป็นตราประจำตำแหน่ง มีหน้าที่ดูแลกิจการทั่วไปในพระนคร ดูแลความสงบเรียบร้อยของประชาชน - เสนาบดีกรมวัง (ธรรมาธิกรณ์) ใช้ตราเทพยาดาทรงพระโคเป็นตราประจำตำแหน่ง มีหน้าที่ดูแล เกี่ยวกับงานพระราชพิธีต่าง ๆ พิจารณาคดีที่พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้วินิจฉัย จึงมีชื่อเรียกอีกอย่างว่า "ธร รมาธิกรณ์" - เสนาบดีกรมพระคลัง (โกษาธิบดี) ใช้ตราบัวแก้วเป็นตราประจำตำแหน่ง มีหน้าที่ดูแลเกี่ยวกับรายรับ - รายจ่ายของแผ่นดิน ติดต่อกับชาวต่างประเทศที่มาติดต่อค้าขาย ดูแลบังคับบัญชาหัวเมืองชายทะเลตะวันออก จึงมีชื่อเรียกอีกชื่อว่ากรมท่า - เสนาบดีกรมนา (เกษตราธิการ) ใช้ตราพระพิรุณทรงนาคเป็นตราประจำตำแหน่ง มีหน้าที่ตรวจตรา ดูแลการทำไร่นา เก็บภาษีนา ซึ่งเรียกว่าหางข้าว ขึ้นฉางหลวง เพื่อเป็นเสบียงอาหารสำรองไว้ใช้ในยามเกิด สงคราม

2. การปกครองส่วนภูมิภาค แบ่งหัวเมืองออกเป็น 3 ลักษณะ คือ
2.1 หัวเมืองชั้นใน ได้แก่หัวเมืองชั้นจัตวาที่รายรอบพระนคร มีผู้รั้งเป็นผู้ปกครอง เดิมเรียกว่า เมืองลูกหลวง หรือเมืองหน้าด่าน
2.2 หัวเมืองชั้นนอก คือหัวเมืองชั้นเอก ชั้นโท ชั้นตรี ที่อยู่ห่างไกลพระนคร มีเจ้าเมืองเป็นผู้ปกครอง มีอำนาจสิทธิ์ขาดแทนพระองค์ทุกประการ หัวเมืองเหล่านี้อาจจะมีเมืองขึ้นอยู่ในครอบครองด้วย
2.3 การปกครองประเทศราช ดำเนินตามแบบสมัยกรุงศรีอยุธยา คือให้อิสระในการปกครอง แต่ต้องส่งเครื่องราชบรรณาการ ต้นไม้ทอง ต้นไม้เงิน ซึ่งฝ่ายไทยจะเป็นผู้กำหนด หัวเมืองประเทศราชในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้นที่สำคัญ คือ ลานนาไทย ลาว เขมรและหัวเมืองมลายู

3. การปกครองท้องที่ ท้องที่ที่เล็กที่สุดคือหมู่บ้านซึ่งเจ้าเมืองเป็นผู้แต่งตั้งผู้ใหญ่บ้าน เป็นหัวหน้าปกครอง หลายหมู่บ้านรวมกันเป็นตำบลมีกำนันเป็นหัวหน้าปกครอง หลายตำบลรวมกันเป็นแขวง มีหมื่นแขวงเป็น ผู้ปกครอง และหลายแขวงรวมกันเป็นเมือง มีผู้รั้งหรือเจ้าเมืองเป็นผู้ปกครอง การ ปรับปรุงด้านการศาลและกฎหมาย กฎหมายที่พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก มหาราชโปรดเกล้าฯให้ชำระขึ้นในปี พ.ศ.2347นั้น เรียกว่า กฎหมายตราสามดวง ที่เรียกเช่นนั้นเพระเมื่อรวบรวมและชำระเรียบร้อยแล้ว พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวโปรดเกล้าฯให้อาลักษณ์คัดลอกไว้เป็น 3 ฉบับ ทุกฉบับประทับตราคชสีห์ ราชสีห์ และตราบัวแก้ว ซึ่งเป็นตราประจำตำแหน่งสมุหกลาโหม สมุหนายก และพระยาพระคลัง ซึ่งเป็นเสนาบดีที่มีอำนาจหน้าที่ในการปกครองดูแลหัวเมืองทั่วพระราช อาณาจักร กล่าวคือสมุหกลาโหมปกครองดูแลหัวเมืองภาคใต้ สมุหนายกปกครองดูแลหัวเมืองทางภาคเหนือและภาคอีสาน พระยาพระคลัง ปกครองดูแลหัวเมืองชายทะเลภาคตะวันออก ส่วนระบบการศาลของไทยในสมัยกรุง รัตนโกสินทร์ตอนนต้นมีลักษณะเช่นเดียวกับสมัยกรุงศรีอยุธยา คือกระจายอยู่ตามกรมต่างๆจำนวนมากมายทั้งเมืองหลวงและหัวเมือง ศาลจึงมีจำนวนมากมาย เช่นศาลหลวง ศาลอาญา ศาลนครบาล ศาลกรมวัง ศาลกรมนา ฯลฯ เมื่อเกิดคดีฟ้องร้องในเรื่องที่เกี่ยวกับกรมใด ก็ให้ศาลกรมนั้นพิจารณาตัดสินคดี ส่วนการลงโทษคงใช้ระบบจารีตนครบาล ได้แก่การเฆี่ยน ตอกเล็บ บีบขมับ การพิสูจน์คดียังคงใช้วิธีการดำน้ำพิสูจน์ ลุยไฟพิสูจน์ และถ้าไม่พอใจคำตัดสินสามารถฎีกาได้โดยไปตีกลองวินิจฉัยเภรี ซึ่ง ผู้ร้องทุกข์ต้องถูกเฆี่ยน 30 ที เพื่อพิสูจน์ว่าเรื่องที่ฎีกานี้เป็นจริง ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ 4 จึงโปรดฯให้เลิกประเพณีเฆี่ยนแล้วให้ร้องทุกข์โดยตรงต่อพระองค์เอง จารีต นครบาล ราษฎรที่ถูกทางราชการฟ้องว่ากระทำความผิดต่อพระเจ้าแผ่นดิน หรือต่อบ้านเมืองมักไม่ได้รับความเป็นธรรม เพราะกฎหมายถือว่าจำเลยเป็นผู้ผิดตั้งแต่ก่อนที่ศาลจะพิพากษาเสียแล้ว ตรงกันข้ามกับหลักฐาน กฎหมายไทยในปัจจุบันนี้ ซึ่งถือว่าทุกคนที่มาศาลเป็นผู้บริสุทธิ์จนกว่าศาลจะตัดสินว่าเขาเป็นผู้ กระทำผิด เมื่อถือแต่ชั้นแรกว่าผู้ถูกกล่าวหาเป็นผู้ผิด ทางการจึงมีความประสงค์ให้จำเลยรับสารภาพแต่โดยดี ถ้าจำเลยไม่สารภาพ ก็ยอมให้ศาลนครบาล หรือศาลอื่นที่มีอำนาจพิจารณาคดีใช้จารีตนครบาลได้ จารีตนครบาล คือการลงทัณฑ์เพื่อผดุงความยุติธรรม ในระหว่างการพิจารณาของตระลาการ ตระลาการมีอำนาจลงทัณฑ์เฆี่ยน ตี ตอกเล็บ บีบขมับ หรือทรมานจำเลยด้วยวิธีต่าง ๆ จนกว่าจำเลยจะรับสารภาพ ถ้าตระลาการเชื่อว่าจำเลยยังสารภาพไม่หมดเปลือก หรือเชื่อว่าจำเลยไม่ยอมซัดทอดผู้ร่วมกระทำผิด ก็มีอำนาจที่จะลงโทษลงทัณฑ์จำเลยต่อไปอีก แม้ว่าจำเลยจะรับสารภาพว่าตนเป็นผู้กระทำผิดแล้ว จารีตนครบาลมีทั้งผลดีและผลเสีย ที่ว่าเป็นผลดี เพราะผู้ร้ายมักจะยอมสารภาพความผิดและซัดทอดพรรคพวกที่ร่วมกระทำผิด และทำให้ราษฎรกลัวเกรงกฎหมายของบ้านเมือง ผิดกับกฎหมายสมัยปัจจุบันที่ยอมให้ผู้ร้ายปฏิเสธความผิดได้อย่างลอยนวล ผู้ร้ายจะโกหกศาลหรือไม่ให้การต่อศาลก็ได้ ไม่มีโทษภัยแต่อย่างใดทั้งสิ้น ข้อนี้เป็นเหตุให้ผู้ร้ายได้ใจ ไม่กลัวการขึ้นศาลเหมือนแต่ก่อน แต่จารีตนครบาลมีผลเสียในข้อที่อาจพลาดได้ จำเลยบางคนอาจเป็นผู้บริสุทธิ์ แต่ทนการทรมานไม่ได้ ก็ต้องสารภาพจำเลยถูกจำคุกจนตายหรือถูกประหารชีวิตไปก็มี นอกจากนี้ยังเป็นช่องทางให้พวกเจ้าหน้าที่ศาล ทำการทุจริตรีดไถจำเลยอีกด้วย

การปกครองสมัยกรุงธนบุรี

การปกครองในสมัยกรุงธนบุรียังคงมีรูปแบบเหมือนกับสมัยอยุธยาตอน ปลาย พอสรุปได้ดังนี้ การปกครองส่วนกลาง หรือ การปกครองในราชธานีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขสูงสุดเปรียบเสมือนสมมุติเทพ มีเจ้าฟ้าอินทรพิทักษ์ดำรงดำแห น่งพระมหาอุปราช มีตำแหน่งอัครมหาเสนาบดีฝ่ายทหารหรือสมุหพระกลาโหม มียศเป็นเจ้าพระยามหาเสนา และอัครมหาเสนาบดีฝ่ายพลเรือนหรือสมุหนายก(มหาไทย) มียศเป็นเจ้าพระยาจักรี เป็นหัวหน้าบังคับบัญชาเสนาบดีจตุสดมภ์ 4 กรมได้แก่ 1. กรมเมือง (นครบาล) มีพระยา ยมราชเป็นผู้บังคับบัญชา ทำหน้าที่เกี่ยวกับการปกครองภายในเขตราชธานี การบำบัดทุกข์บำรุงสุขของราษฎรและการปราบโจรผู้ร้าย 2. กรมวัง (ธรรมาธิกรณ์) มีพระ ยาธรรมาเป็นผู้บังคับบัญชาทำหน้าที่เกี่ยวกับ กิจการภายในราชสำนักและพิพากษาอรรถคดี 3. กรมพระคลัง (โกษาธิบดี) มีพระยา โกษาธดีเป็นผู้บังคับบัญชาทำหน้าที่เกี่ยวกับ การรับจ่ายเงินของแผ่นดิน และติดต่อ ทำการค้ากับต่างประเทศ 4. กรมนา (เกษตราธิการ) มีพระยาพลเทพเป็นผู้บังคับบัญชาทำหน้าที่เกี่ยวกับเรือกสวนไร่นาและ เสบียงอาหารตลอดจน ดูแลที่นาหลวง เก็บภาษีค่านา เก็บข้าวขึ้นฉางหลวงและพิจารณาคดีความเกี่ยวกับเรื่องโค กระบือ และที่นา การปกครองส่วนภูมิภาค หรือ การปกครองหัวเมือง การปกครองส่วนภูมิภาคแบ่งออกเป็น หัวเมืองชั้นใน หัวเมืองชั้นนอก หัวเมืองประเทศราช หัวเมืองชั้น ใน จัดเป็นเมืองระดับชั้นจัตวา มีขุนนางชั้นผู้น้อยเป็นผู้ดูแลเมือง ไม่มีเจ้าเมือง ผู้ปกครองเมืองเรียกว่า ผู้รั้ง หรือ จ่าเมือง อำนาจในการปกครองขึ้นอยู่กับเสนาบดีจัตุสดมภ์ หัวเมืองชั้นในสมัยกรุงธนบุรี ได้แก่ พระประแดง นนทบุรี สามโคก(ปทุมธานี) หัวเมืองชั้นนอก หรือเมืองพระยามหานคร เป็นเมืองที่อยู่นอกเขตราชธานีออกไป กำหนดฐานะเป็นเมืองระดับชั้น เอก โท ตรี จัตวา ตามลำดับ หัวเมืองฝ่ายเหนือขึ้นอยู่กับอัครมหาเสนาบดีฝ่ายสมุหนายก ส่วนหัวเมืองฝ่ายใต้และหัวเมืองชายทะเลภาคตะวันออก ขึ้นอยู่กับกรมท่า(กรมพระคลัง) ถ้าเป็นเมืองชั้นเอก พระมหากษัตริย์ จะส่งขุนนางชั้นผู้ใหญ่ ออกไปเป็นเจ้าเมือง ทำหน้าที่ดูแลต่างพระเนตรพระกรรณ หัวเมืองชั้นนอก ในสมัยกรุงธนบุรี ระดับเมืองชั้นเอก ได้แก่ พิษณุโลก จันทบูรณ์ หัวเมืองชั้นนอก ในสมัยกรุงธนบุรี ระดับเมืองชั้นโท ได้แก่ สวรรคโลก ระยอง เพชรบูรณ์ หัวเมือง ชั้นนอก ในสมัยกรุงธนบุรี ระดับเมืองชั้นตรี ได้แก่ พิจิตร นครสวรรค์ หัวเมือง ชั้นนอก ในสมัยกรุงธนบุรี ระดับเมืองชั้นจัตวาได้แก่ ไชยบาดาล ชลบุรี หัวเมืองประเทศราช เป็นเมืองต่างชาติต่างภาษาที่อยู่ห่างไกล ออกไปติดชายแดนประเทศอื่น มีกษัตริย์ปกครอง แต่ต้องได้รับการแต่งตั้งจากกรุงธนบุรี ประเทศเหล่านั้น ประมุขของแต่ละประเทศจัดการปกครองกันเอง แต่ต้องส่งต้นไม้เงินต้นไม้ทองและเครื่องราชบรรณาการมาให้ตามที่กำหนด หัวเมืองประเทศราช ในสมัยกรุงธนบุรี ได้แก่ เชียงใหม่ (ล้านนาไทย) ลาว (หลวงพระบาง,เวียงจันทน์, จำปาศักดิ์) กัมพูุชา (เขมร) และนครศรีธรรมราช

ประวัติการปกครองสมัยกรุงศรีอยุธยา

กรุงศรีอยุธยา เคยเป็นประเทศราชของกรุงสุโขทัยมาก่อน เมื่อสิ้นรัชสมัยของพ่อขุนรามคำแหงมหาราชอาณาจักรสุโขทัยเริ่มเสื่อมอำนาจลง ปรากฎว่าหัวเมืองมอญซึ่งเคยเป็นเมืองขึ้นได้ก่อการกบฎกรุงสุโขทัยนั้นไม่ สามารถปราบปรามได้ พระเจ้าอู่ทองทรงเห็นว่ากรุงสุโขทัยอ่อนอำนาจลง จึงประกาศอิสรภาพและทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองเสียใหม่ เพื่อให้เกิดความเหมาะสมกับสถานการณ์ด้วยการเปลี่ยนแปลงตามแบบขอม คือ แบบเทวสมมติ (Divine rights)

ลักษณะสำคัญของการปกครองระบบเท วสมมติ หรือเทวสิทธิ์นี้ มีข้อน่าสังเกตุอยู่ 3 ประการ คือ

1. รัฐเกิดโดยพระเจ้าบงการ

2. พระเจ้าทรงเป็นผู้แต่งตั้งผู้ปกครองรัฐ

3. ผู้ปกครองรัฐมีความรับผิดชอบต่อพระผู้เป็นเจ้าเพียงผู้เดียว

ระบบเทวสิทธิ์นี้ ถือคติการปกครองมาจากขอมและฮินดูโดยแบ่งแยกผู้ปกครองกับผู้อยู่ใต้การปกครอง ออกจากกัน พระมหากษัตริย์ถูกยกย่องให้เป็นสมมุติเทพเช่นพระอิศวรหรือพระนารายณ์"การปกครองแบบ
เทวสิทธิ์ กระทำให้ชนชั้นปกครองกลายเป็นชนชั้นหนึ่งต่างหาก มีอภิสิทธิ์เสมือนเทพเจ้าตามคติของฮินดูราษฎรกลายเป็นผู้อยู่ใต้อำนาจและผู้ ถูกปกครองอย่างแท้จริง สมบูรณาญาสิทธิราชถือกำเนิดมาจากระบบนี้และเป็นที่มาของลัทธิมูลนายกับบ่าว หรือทาส และระบบศักดินา"

ลักษณะการปกครองสมัยโบราณนั้น มีเค้าเงื่อนปรากฏเป็นลักษณะการปกครอง 2 แบบ คือ แบบหนึ่งเป็นแบบขอมเข้ามาครอบครองถิ่นฐานประเทศอยู่เดิม ขอมมีการปกครองตามคติที่ได้มาจากอินเดียส่วนไทยปกครองอย่างแบบไทยเดิม ส่วนทางใต้ปกครองตามแบบขอมเพราะขอมยังมีอำนาจอยู่ในเมืองต่าง ๆ เช่น ละโว้และเมืองอื่น ทางใต้การปกครองของขอมและของไทยมีที่เหมือนกันอยู่อย่างหนึ่งคือถือ อาญาสิทธิ์ของพระเจ้าแผ่นดินเป็นใหญ่ ต่างก็มีพระมหากษัตริย์ด้วยกันทั้งสองแบบแต่ของขอมนั้นถือลัทธิตามชาว อินเดีย คือสมมุติพระมหากษัตริย์เป็นพระโพธิสัตว์ พระอิศวรหรือพระนาราย์แบ่งภาคมาเลี้ยงโลกและอาศัยความเป็นเจ้าตำราการปกครอง ลักษณะการที่ขอมเข้าปกครองราษฎร จึงคล้ายกับนายปกครองบ่าว (Autocratic government) ส่วนการปกครองของไทยนั้น นับถือพระจ้าแผ่นดินเป็นบิดาของประชาชน วิธีการปกครองก็เอาลักษณะการปกครองของสกุลมาเป็นคติ และถือว่าบิดาเป็นผู้ปกครองครัวเรือน

ต่อมาในสมัยพระเจ้าอู่ทอง ทรงได้ปรับปรุงระบอบการปกครองใหม่ โดยมีพระมหากษัตริยเ์ป็นผู้อำนวยการปกครองเรียกการปกครองแบบนี้ว่า การจัดระเบียบการปกครองส่วนภูมิภาคออกเป็นราชธานีและเมืองพระยามหานครตามที่ กล่าวมาแล้วจะเห็นได้ว่าราชธานีมีวงเขตแคบลงทั้งนี้ก็ด้วยมีความประสงค์ให้ หัวเมืองชั้นในติดต่อกับราชธานีได้โดยสะดวก ส่วนหัวเมืองชั้นนอกอันเป็นเมืองพระยามหานครนั้นอยู่ห่างไกลออกไปจากราชธานี เมื่อการคมนาคมยังไม่เจริญ ก็ย่อมติดต่อกับราชธานีได้โดยมากราชการบริหารส่วนกลางไม่สามารถควบคุมดูแล ได้อย่างใกล้ชิด เมืองพระยามหานคร จึงเกือบไม่ขึ้นต่อราชการบริหารส่วนกลางเลย เจ้าเมืองผู้ปกครองเมืองเหล่านั้นเป็นผู้แทนพระมหากษัตริย์และได้รับการมอบ หมายให้ใช้อำนาจแทนพระมหากษัตริย์ ทั้งในทางการปกครอง และในทางตุลาการ เมื่อพระมหากษัตริย์ได้ทรงแต่งตั้งให้เป็นเจ้าเมืองแล้วก็มีอำนาจที่จะ ปกครองเมืองได้อย่างเต็มที่ เกือบไม่ต้องขึ้นหรือคอยรับคำสั่งจากราชธานีด้วยเหตุนี้เมื่อพระมหากษัตริย์ ใดทรงมีอานุภาพก็รักษาเอกภาพแห่งพระราชอาณาจักรไว้ได้อย่างเรียบร้อย แต่ถ้าพระมหากษัตริย์องค์ใดหย่อนอานุภาพลง เจ้าเมืองมักจะคิดตั้งตนเป็นอิสระทำให้ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของ อาณาจักรไม่มั่นคง เหตุดังกล่าวนี้เกิดขึ้นเนื่องจากราชการส่วนกลางและราชการปกครองส่วนภูมิภาค ไม่มีความสัมพันธ์กันเพียงพอ

รัชสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ซึ่งได้ทรงปรับปรุงรูปแบบการปกครองขึ้นใหม่ โดยแยกการบริหารราชการออกเป็นฝ่ายพลเรือนและฝ่ายทหาร สำหรับฝ่ายพลเรือนรับผิดชอบเกี่ยวกับกิจการทางด้านเวียง วัง คลัง นา มีสมุหนายกเป็นผู้รับผิดชอบ ส่วนกิจการเกี่ยวกับทหารและการป้องกันประเทศ เช่นกรมช้าง กรมม้าและกรมทหารราบ มีสมุหกลาโหมเป็นผู้รับผิดชอบการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนี้จึงมีความสำคัญยิ่ง ต่ออนาคตของการจัดการปกครองประเทศการปกครองได้เป็นไปในทางเสริมสร้าง สมบูรณาญาสิทธิราชเต็มที่ เพราะได้พวกพราหมณ์และพวกเจ้านาย ท้าวพระยามาจากกรุงกัมพูชา ซึ่งมีความชำนาญทางการปกครองอย่างถ้วนถี่ดีกว่าที่เคยรู้มาแต่ก่อนไว้ ดังนั้นแนวความคิดเกี่ยวกับองค์พระมหากษัตริย์และสถาบันแห่งพระองค์ ก็คงจะต้องเข้มงวดกวดขันยิ่งกว่าแต่กาลก่อน คือถือว่าเป็นสมมติเทวราชเต็มรูปแบบสำหรับการปรับปรุงแก้ไขการจัดระเบียบ ราชการบริหารส่วนภูมิภาค อันเป็นผลของการปฏิรูปดังกล่าวนั้นก็คือได้มีการขยายเขตราชธานี และหัวเมืองชั้นในออกไปให้กว้างกว่าเดิม เพื่อที่จะได้รวมอำนาจการปกครองเข้าไว้ในส่วนกลางให้ราชการบริหารส่วนกลาง สามารถควบคุมส่วนภูมิภาคได้ดียิ่งขึ้นและจัดหัวเมืองชั้นในอยู่ในวงของ ราชธานีเป็นหัวเมืองชั้นจัตวา ส่วนหัวเมืองชั้นในพระมหากษัตริย์ทรงอำนวยการปกครองโดยมีเสนาบดีเป็นผู้ช่วย ฉะนั้นผู้ปกครองหัวเมืองชั้นในหรือเมืองชั้นจัตวาจึงเรียกว่า "ผู้รั้ง"ไม่ใช่เจ้าเมืองและได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งชั่วเวลา 3 ปี ส่วนกรมการอันเป็นพนักงานปกครองก็ขึ้นอยู่ในความบังคับบัญชาของเจ้ากระทรวง ต่างๆ ในราชธานีนอกจากนั้นปรากฎตามกฎมนเทียรบาลและทำเนียบศักดินาหัวเมืองได้เลิก เมืองลูกหลวง 4 ด้านของราชธานีตามที่มีมาแต่ก่อน คงให้มีฐานะเป็นเพียงเมืองชั้นจัตวาอาณาเขตวงราชธานี ซึ่งได้ขยายออกไปภายหลังการปฏิรูปครั้งใหญ่นี้ ส่วนระเบียบการปกครองเมืองภายนอก วงราชธานียังคงจัดเป็นเมืองพระยามหานครตามเดิม แต่แบ่งออกเป็นเมือง ชั้นเอก ชั้นโท ชั้นตรีเมืองชนิดนี้ต่อมาเรียกว่ หัวเมืองชั้นนอกเพราะอยู่วงนอกราชธานีและอยู่ห่างไกลหรือเพราะอยู่หน้าด่าน ชายแดนแต่ละเมืองก็มีเมืองอยู่ในอาณาเขตทำนองเดียวกับวงราชธานีและบรรดา เมืองชั้นนอก สมเด็จพระเจ้าแผ่นดินทรงตั้งพระราชวงศ์หรือข้าราชการชั้นสูงศักดิ์เป็นผู้ สำเร็จราชการเมืองมีอำนาจบังคับบัญชาสิทธิ์ขาดอย่างเป็นผู้ต่างพระองค์ ทุกอย่างและมีกรมการพนักงานปกครองทุกแผนกอย่างเช่นในราชธานีหัวเมืองต่อนั้น ออกไป ซึ่งเมืองชนต่างชาติต่างภาษาอยู่ชายแดนต่อประเทศอื่นให้เป็นเมืองประเทศราช มีเจ้านายของชนชาตินั้นปกครองตามจารีตประเพณีของชนชาตินั้นๆ และเมืองนั้นต้องถวายต้นไม้เงินต้นไม้ทองกับเครื่องราชบรรณาการมีกำหนด 3 ปีครั้งหนึ่ง

ในสมัยกรุงศรีอยุธยานี้ ปรากฏหลักฐานแน่ชัดว่าได้มีการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาคปลีก ย่อยออกไปอีก ซึ่งได้แก่การจัดระเบียบการปกครองภายในเมืองหนึ่งๆทั้งหัวเมืองชั้นนอกและ ชั้นใน หรือเรียกว่า ระเบียบการปกครองท้องที่ โดยแบ่งเมืองออกเป็นแขวง แขวงแบ่งออกเป็นตำบล ตำบลแบ่งออกเป็นบ้าน ซึ่งเป็นที่รวมของหลาย ๆ ครัวเรือนแต่มิได้กำหนดจำนวนคน หรือจำนวนบ้านไว้การแบ่งเขตการปกครองตามที่กล่าวมาข้างต้นนี้แสดงให้เห็นว่า ไม่มีรูปร่างผิดแปลกไปกับการปกครองสมัยปัจจุบันมาก นักกฏหมายปกครองท้องที่ตราขึ้น ในสมัยหลังได้ร่างขึ้นโดยอาศัยรูปการปกครอง ซึ่งมีอยู่แต่เดิมเป็นหลักใหญ่และได้แก้ไขดัดแปลงบ้างเล็กน้อยเท่านั้น

การปกครองระบบเทวสิทธิ์นี้ ถ้าจะพิจารณาถึงผลสะท้อนที่เกิดกับการบริหารแล้ว จะเห็นได้ว่าประเทศไทยในสมัยนั้น เมื่อมีการสถาปนาประเทศเข้าสู่เสถียรภาพ ข้อเสียของระบบเทวสิทธิ์ก็ปรากฏขึ้นเช่นชนฝ่ายปกครองหรือกษัตริย์ถูกแยก ห่างออกจากฝ่ายถูกปกครองคือประชาชนมากเกินไปจนกลายเป็นชนชั้นหนึ่งอีกต่าง หาก ซึ่งแตกต่างจากการปกครองระบบบิดาและบุตรมาก ประกอบกับชนชั้นปกครองระดับรองลงมา อันได้แก่ มูลนายต่าง ๆ ช่องทางการใช้อำนาจหน้าที่เกินขอบเขต เกิดการกดขี่ทารุณและคดโกงขึ้น ตำแหน่งพระมหากษัตริย์กลายเป็นตำแหน่งที่มีอำนาจและอภิสิทธิ์ยิ่งใหญ่ เป็นสิ่งพึงปรารถนาในทางโลก ผู้ใดยึดครองตำแหน่งย่อมได้มาทั้งอำนาจและอภิสิทธิ์ต่างๆ ดุจเทพเจ้า ฉะนั้นตลอดระยะเวลาอันยาวนานของการปกครองใต้ระบบเทวสิทธิ์ ได้มีการช่วงชิงอำนาจกันอยู่ตลอดเวลา จนบางครั้งทำให้เป็นมูลเหตุไปสู่ความอ่อนแอ และต้องสูญเสียเอกราชให้แก่ข้าศึกไปถึงสองครั้งสองครา ซึ่งประวัติศาสตร์ของกรุงศรีอยุธยาจะยืนยันข้อความจริงดังกล่าวได้ดี เหตุการณ์เช่นนี้มิได้มีปรากฎในสมัยสุโขทัย ซึ่งถือการปกครองระบบบิดากับบุตร เพราะตำแหน่งกษัตริย์เป็นเพียงเสมือนตำแหน่งหัวหน้าครอบครัวเท่านั้นเมื่อคน ที่ได้เคยดำรงตำแหน่งหัวหน้าสิ้นไป คนใหม่ที่มีอาวุโสรองลงไปจะเข้ารับหน้าที่แทน มิได้ถือว่าเป็นตำแหน่งพิเศษเปี่ยมด้วยอภิสิทธิ์ดังระบบเทวสิทธิ์

ข้อเสีย ที่สำคัญอีกประการหนึ่งของระบบเทวสิทธ์ที่สะท้อนเป็นมรดกต่อการปกครองมาจน กระทั่งปัจจุบันคือได้สร้างสภาพจิตใจคนไทยให้มีความนิยมนับถือในตัวบุคคล มากกว่าหลักการเกินไปซึ่งเป็นสภาพจิตใจที่ขัดต่อหลักประชาธิปไตยอย่างยิ่ง ก่อให้เกิดนิสัยราษฎรเลือกผู้ปกครองของตนโดยอารมณ์ในด้านความชอบพอรักใคร่ ยกย่องนับถือเป็นเรื่องสำคัญกว่าในเรื่องหลักเกณฑ์และอุดมการณ์

ข้อน่าสังเกต อีกประการหนึ่งเกี่ยวกับการปกครองระบบเทวสิทธิ์ที่มีต่อการปกครองปัจจุบัน ระบบโครงสร้างของประชาคมไทยประกอบด้วยชนชั้นใหญ่ ๆ เพียง 2 ชั้น คือชนชั้นปกครองและชนชั้นถูกปกครอง ชนชั้นปกครองนั้นได้แก่ พระมหากษัตริย์ในฐานะเป็นองค์ประมุขของชาติกับบรรดาข้าราชการทั้งหลาย ส่วนชนชั้นถูกปกครองคือ บรรดาเกษตรกรพ่อค้าและประชาชนทั่วไปอย่างไรก็ดีความขัดแย้งระหว่างชนชั้นไม่ ใคร่ มีทั้งนี้เพราะชนชั้นถูกปกครองยอมรับสถานะตนอันเป็นผลทำให้ประชาชนคอยพึ่ง บริการจากทางราชการอยู่ตลอดเวลา อาจเป็นเพราะขาดกลุ่มผลประโยชน์ที่จะคอยรักษาผลประโยชน์แทนประชาชน จึงเกิดช่องว่างระหว่างชนชั้นปกครองกับชนชั้นถูกปกครองทั้งยังเป็นเครื่อง ชี้ให้เห็นถึง แนวโน้มในทางที่ประชาชนต้องเป็นผู้อยู่ใต้ปกครองในลักษณะนี้ตลอดไปการที่ ปล่อยให้เกิดช่องว่างเช่นนี้ ทำให้บรรดาข้าราชการซึ่งเป็นชนชั้นผู้ปกครองต้องรับภาระเป็นผู้ปกป้องผล ประโยชน์ของประชาชนตลอดไป ในลักษณะเช่นนี้สภาพความนึกคิดระหว่างผู้ปกครองกับผู้อยู่ใต้ปกครองมักมองไป คนละแง่คนละมุมความต้องการของประชาชน จึงมักเป็นสิ่งที่รัฐหยิบยื่นให้เสียเป็นส่วนใหญ่ แต่ความต้องการจะสนองเจตนารมณ์ของประชาชน หรือไม่ก็เป็นความยากลำบากอยู่ไม่น้อยที่จะทราบได้ ต่อจากสมัยกรุงศรีอยุธยาก็จะถึงสมัยกรุงธนบุรีในสมัยนี้การจัดระเบียบการ ปกครองทั้งส่วนกลางและส่วนภูมิภาคก็คงถือหลักที่ใช้ในสมัยกรุงศรีอยุธยา เพราะนับตั้งแต่พระเจ้าตากสินทรงเป็นพระมหากษัตริย์แล้ว บ้านเมืองยังไม่สงบราบคาบมีหัวเมืองบางแห่งแข็งเมืองคิดขบถจึงต้องเสียเวลา ไปปราบปรามหลายครั้ง มิหนำซ้ำพม่ายกกองทัพมาตีเมืองไทยอยู่เสมอก็ต้องเสียเวลายกกองทัพไปทำศึกกับ พม่าอยู่เสมอพระองค์ จึงไม่มีโอกาสที่จะทำนุบำรุงประเทศและปรับปรุงการปกครองเลย

ประวัติการปกครองสมัยกรุงสุโขทัย

สมัยกรุงสุโขทัย (พ.ศ.1781 - 1893)

ลักษณะการปกครอง
กษัตริย์กรุงสุโขทัย ปกครองประชาชนแบบ “พ่อปกครองลูก” หรือ “ปิตาธิปไตย” โดยถือว่ากษัตริย์เป็นเสมือนพ่อของราษฎร
ราษฎรจึงเรียกกษัตริย์ว่า “พ่อขุน” ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในการปกครอง

การ ปกครองราชอาณาจักรสุโขทัยแบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ

1.การ ปกครองส่วนกลาง หรือเมืองหลวง หรือเมืองราชธานี คือ สุโขทัย เป็นที่ประทับของพระมหากษัตริย์เป็นที่ตั้งของรัฐบาลกลาง
และเป็นศูนย์กลางของการปกครองประเทศ
2.การปกครองส่วนภูมิภาค หรือการปกครองหัวเมือง แบ่งออกเป็น 3 ประเภท คือ
@ หัวเมืองชั้นใน หรือเมืองลูกหลวง คือ เมืองหน้าด่าน มีความสำคัญในการป้องกันเมืองหลวงและอยู่ห่างจากเมืองหลวงเป็นระยะ
ทางเดินเท้าภายใน 2 วัน พระมหากษัตริย์จะส่งเชื้อพระวงศ์ไปดูแล
@ หัวเมืองชั้นนอก หรือเมืองพระยามหานคร เป็นเมืองที่อยู่ห่างไกลออกไปอาจส่งเชื้อพระวงศ์หรือขุนนางผู้ใหญ่ไปดูแล
@ เมืองประเทศราช คือ เมืองที่เป็นชาวต่างชาติ แต่ยอมขึ้นตรงต่อกรุงสุโขทัย โดยต้องส่งส่วยหรือราชบรรณาการเมื่อเกิดศึกสงคราม
ต้องเกณฑ์ทหารมาร่วมรบ เมืองประเทศราชจะมีกษัตริย์ปกครองตนเอง

ด้านเศรษฐกิจ และสังคม
สมัยสุโขทัยมีเสรีภาพมาก ใครจะประกอบอาชีพใดก็ได้ ประชาชนตั้งตนอยู่ในศีลธรรมอันดี นับถือศาสนาพุทธแบบลังกา แต่ก็ยังเชื่อถือสิ่งศักดิ์สิทธิ์ เช่นผีสางเทวดานางไม้ด้วยสมัยพ่อขุนรามคำแหงทรงประดิษฐ์อักษรไทยขึ้นและทรง ให้จารึกกฎระเบียบต่าง ๆไว้ จึงอาจถือได้ว่าศิลาจารึก เป็นรัฐธรรมนูญ ที่เป็นลายลักษณ์อักษรฉบับแรกของไทย ประชาชนสามารถร้องทุกข์โดยตรงต่อพ่อขุนโดยไปสั่นกระดิ่งซึ่งแขวนไว้หน้า ประตูวังแล้วพระองค์จะทรงออก
มาตัดสินคดีด้วยความยุติธรรม

ความสัมพันธ์กับต่างประเทศและนครรัฐอื่น ๆ
สมัยกรุงสุโขทัยมีการติดต่อกับต่างประเทศและนครรัฐของไทยอื่น ๆเพื่อความมั่นคงและการแลกเปลี่ยนสินค้าการติดต่อกับต่างประเทศที่สำคัญ ๆ
ได้แก่ จีน มลายู ลังกา และมอญ ส่วนใหญ่ติดต่อกันในด้านการค้า การติดต่อกับนครรัฐ อื่น ๆ ที่เป็นคนไทยด้วยกัน ได้แก่ พระยามังรายเจ้าเมือง
เชียงใหม่ พระยางำเมือง เจ้าเมืองพระยา

สมัยสมบูรณาญาสิทธิราช (พ.ศ.1893 - 2475)

สมัยกรุงศรีอยุธยาตอนต้น
กรุงศรีอยุธยาสถาปนา เมื่อปี พ.ศ.1893 โดยพระเจ้าอู่ทอง (พระรามาธิบดีที่ 1) สมัยกรุงศรีอยุธยามีการปกครองแบบราชาธิปไตยหรือสมบูรณาญาสิทธิราช โดยสมบูรณ์แบบ คืออำนาจอยู่ที่กษัตริย์เพียงพระองค์เดียว โดยเชื่อถือตามคติพราหมณ์ตามแบบพวกเขมรว่ากษัตริย์เป็นผู้ได้รับอำนาจ
จากสวรรค์ ฐานะของกษัตริย์จึงเป็น “สมมติเทพ” ทรงมีอำนาจที่จะกำหนดชะตาชีวิตของใครก็ได้จึงเรียกระบบการปกครองนี้ว่า “ระบบเทวสิทธิ์”(Divine Right) ลักษณะการปกครองเป็นแบบนายปกครองบ่าว หรือ “เจ้าปกครองไพร่ ฐานะของกษัตริย์กับประชาชนจึงห่างไกลกัน ข้าราชบริพารเป็นสื่อกลางระหว่างกษัตริย์ และประชาชน จึงเกิดเป็นระบบเจ้าขุนมูลนาย หรือศักดินาขึ้นระบบเจ้าขุนมูลนายหรือศักดินาเกิดขึ้นเพราะกรุงศรีอยุธยา
อยู่ในสภาวะสงครามตลอดเวลา จึงจำเป็นต้องให้พลเมืองทุกคนอยู่ในสังกัดของเจ้าขุนมูลนายเพื่อว่าเมื่อมี ศึกสงครามพระมหากษัตริย์จะได้สั่งการ
ให้เจ้าขุนมูลนายเกณฑ์ไพร่พลมาช่วยทำสงครามป้องกันบ้านเมืองได้พระเจ้าอู่ ทอง (พระรามาธิบดีที่ 1) ทรงวางระบบการปกครองส่วนกลางเป็นแบบจตุสดมภ์ โดยมีเสนาบดี 4 คน คือ ขุนเมือง ขุนวัง ขุนคลัง และขุนนาเป็นผู้ดูแลกิจกรรมหลัก 4 หลักของการบริหารราชการแผ่นดินการปกครอง
ส่วนภูมิภาคหรือหัวเมืองยังคงใช้ระบบเดียวกับสมัยสุโขทัย คือ มีหัวเมืองชั้นใน หัวเมืองชั้นนอก และเมืองประเทศราช

สมัยพระบรมไตรโลกนาถ - สมัยรัชกาลที่ 4
ในสมัยพระบรมไตรโลกนาถ (พ.ศ.1991 - 2031) มีการปรับปรุงระบบบริหารใหม่โดยแยกเป็นฝ่ายทหารและพลเรือนหัวหน้าฝ่าย พลเรือน เรียกว่า
“สมุหนายก” รับผิดชอบด้านการบริหารพลเรือนเกี่ยวกับ เมือง วัง คลัง นา หัวหน้าฝ่ายทหาร เรียกว่า “สมุหกลาโหม” รับผิดชอบด้านการทหารและป้องกันประเทศ เช่น กรมช้าง กรมม้า กรมทหารราบ ส่วนในด้านภูมิภาคได้มีการปฏิรูปการปกครองโดยรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลาง คือ เมืองหลวง
มากขึ้นขยายเขตหัวเมืองชั้นในให้กว้างขวางขึ้น หัวเมืองชั้นนอกให้เรียกเป็นหัวเมืองชั้นเอก โท ตรี ตามลักษณะความสำคัญและขนาดของพื้นที่ และส่งพระราชวงศ์ หรือขุนนางไปดูแล ต่างพระเนตรพระกรรณ เมืองประเทศราชยังคงให้ปกครองตนเอง และส่งบรรณาการ 3 ปีต่อครั้งปลายสมัยกรุงศรีอยุธยา(สมัยพระเพทราชา)
จึงมีการปรับปรุงระบบการปกครองอีกครั้งหนึ่ง โดยแยกหัวเมืองนอกเขตราชธานีเป็น 2 ภาค หัวเมืองภาค
เหนือให้สมุหนายกเป็นผู้รับผิดชอบ ทั้งฝ่ายทหารและพลเรือน หัวเมืองภาคใต้ให้สมุหกลาโหม เป็นผู้รับผิดชอบดูแล ทั้งฝ่ายทหารและพลเรือนเช่นกัน
ในสมัยกรุงธนบุรีและรัตนโกสินทร์ตอนต้น ยังคงใช้รูปแบบการปกครองแบบอยุธยาตอนปลายแต่บทบาทกษัตริย์ในฐานะสมมติเทพ เริ่มค่อย ๆ
ลดความสำคัญลง โดยเฉพาะรัชกาลที่ 4 ทรงดื่มน้ำพิพัฒน์สัตยาร่วมกับขุนนางข้าราชการทั้งหลาย จึงทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างกษัตริย์กับประชาชนมีความใกล้ชิดกันมากขึ้น เหมือนสมัยสุโขทัยในด้านการปกครอง มีการปรับปรุงหัวเมืองภูมิภาค 3 ส่วน คือ หัวเมืองฝ่ายเหนือ สังกัด
สมุหนายก หัวเมืองฝ่ายใต้ สังกัดสมุหกลาโหม หัวเมืองชายทะเลตะวันออก และเมืองท่า สังกัดกรมท่า

สมัยรัชกาลที่ 5 - รัชกาลที่ 7 (พ.ศ.2411 - 2475)
สมัยรัชกาลที่ 5 มีการปรับปรุงระบบบริหารราชการแผ่นดินครั้งใหญ่ เรียกว่า “การปฏิรูปการปกครอง”อันนำมาซึ่งความเจริญอย่างมากมายในปัจจุบัน
การปฏิรูปการปกครองที่สำคัญ ได้แก่

1)การ จัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง ให้ยกเลิกตำแหน่งสมุหกลาโหม สมุหนายก และจตุสดมภ์แล้วแบ่งส่วนราชการเป็น 12
กระทรวง มีเสนาบดีเป็นผู้ว่าราชการกระทรวง แต่ละกระทรวงมีหน้าที่และความรับผิดชอบเป็นสัดส่วนแน่นอน ไม่ก้าวก่ายกันเหมือนแต่ก่อน เช่นกระทรวงมหาดไทยดูแลหัวเมืองฝ่ายเหนือและเมืองลาว กระทรวงกลาโหมดูแลหัวเมืองฝ่ายใต้ตะวันออกแหลมมะลายู
กระทรวงการต่างประเทศดูแลในเรื่องความสัมพันธ์กับต่างประเทศ กระทรวงนครบาล รับผิดชอบด้านความสงบเรียบร้อยภายในเมืองหลวงกระทรวงพระคลังมหาสมบัติดูแลใน การจัดเก็บภาษี และหาเงินเข้าท้องพระคลังเป็นต้น
2)การจัดการปกครองส่วนภูมิภาค ยกเลิกระบบเมืองเอก โท ตรี แต่ให้รวมหัวเมืองภาคเหนือ ภาคใต้และเมืองท่าตั้งเป็น “มณฑล”ขึ้นกับ
กระทรวงมหาดไทยมีสมุหเทศาภิบาล หรือข้าหลวงเทศาภิบาลเป็นผู้ปกครองมณฑล แต่ละมณฑลประกอบด้วยเมือง มีผู้ว่าราชการเมือง
เป็นผู้ปกครอง แต่ละเมืองยังแบ่งเป็นอำเภอมีนายอำเภอเป็นผู้ปกครอง แต่ละอำเภอแบ่งเป็นตำบล แต่ละตำบลแบ่งออกเป็นหมู่บ้าน
กำนันและผู้ใหญ่บ้านที่มาจากการเลือกตั้งเป็นผู้ปกครองตำบลและหมู่บ้าน
3)การปกครองส่วนท้องถิ่น รัชกาลที่ 5 ทรงเล็งเห็นประโยชน์ที่จะให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง จึงโปรดเกล้าฯให้จัดตั้ง
“สุขาภิบาล” ซึ่งลักษณะคล้ายเทศบาลในปัจจุบัน สุขาภิบาลแห่งแรกคือสุขาภิบาลกรุงเทพฯ และสุขาภิบาลท่าฉลอม (จังหวัดสมุทรสาคร) เป็นสุขาภิบาลหัวเมือง เป็นการทดลองรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งปรากฎว่าการดำเนินงานของสุขาภิบาลทั้ง 2 แห่งได้ผลดียิ่ง
จึงได้ตราเป็นพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ.2458 แบ่งสุขาภิบาลเป็น 2 แบบ คือ สุขาภิบาลเมือง และตำบล เพื่อขยายกิจการสุขาภิบาล ให้แพร่หลายไปยังท้องถิ่นอื่น ๆ

การปฏิรูปการปกครองสมัยรัชกาลที่ 5 เป็นการวางรากฐานการปกครองในสมัยต่อมา มีการแก้ไขปรับปรุงบางส่วนให้เหมาะสมยิ่งขึ้น ทำให้ประเทศมีระบบการบริหารที่ทันสมัย มีเอกภาพและมั่นคง